¿Qué habría hecho?

Una breve respuesta a uno de los constantes animadores de este foro. Don Olafo me pregunta por lo que habría hecho yo en caso de encontrarme en el lugar de los asambleístas. Aunque no me gusta personalizar, creo que la pregunta es pertinente y sirve para aclarar algunos puntos.

Primero que nada, yo habría seguido al pie de la letra lo que señala el estatuto que fue aprobado por una mayoría abrumadora y contundente. Ese estatuto no le otorga los poderes que se ha arrogado la Asamblea ni le permite legislar, por tanto no habría hecho esas dos cosas.

Segundo, es obvio que habría procedido a la organización interna, pero estrictamente en ese campo, esto es, en lo interno. No habría tocado el tema del referéndum aprobatorio porque ese un mandato de la misma mayoría ciudadana y en virtud de eso es intocable.

Tercero, no me habría metido en lo de Dayuma, porque previamente no habría cerrado el Congreso ya que no me habría atribuido esos poderes. Eso es muy distinto a dejar de hacerlo, después de haberse arrogado esa función, porque encima de su cabeza pendía la amenaza de renuncia presidencial.

Finalmente, creo que el tema va más allá de lo personal, esto es, de lo que una u otra persona pudo haber hecho en esa situación. El tema de fondo es nuevamente el de las funciones y límites de la Asamblea.

Muchas gracias, Don Olafo.

Las primeras tres semanas

Hagamos un mini balance.

En mi opinión, en las primeras tres semanas de actividad, la Asamblea ha hecho cuatro cosas.

Primera, definió sus límites. Con el Mandato Constituyente número 1, se colocó por encima de las instituciones establecidas y de la Constitución que estaba vigente hasta ese momento. Sin embargo, el presidente de la República se encargó de demostrar que esos límites eran más estrechos y que él estaba por encima de la Asamblea.

Segunda, se organizó internamente. Con la expedición del Reglamento interno definió su estructura, su organización y sus procedimientos. Además, incluyó allí las condiciones en que se desarrollará el referéndum en el que se pondrá a consideración la nueva Constitución. Esto no debía constar en este instrumento ya que no tiene nada que ver con su estructura ni con su funcionamiento y además no era facultad de la Asamblea ya que, al haber sido aprobadas por la ciudadanía (el mandante de la Asamblea) en la consulta de abril, era un mandato inapelable.

Tercera, resignó su facultad de tratar temas estrictamente políticos cuando se abstuvo de tratar los hechos de Dayuma. Aunque personalmente nunca estuve de acuerdo con que pudiera intervenir en este campo, considero que esa decisión contradice su propia declaración de plenos poderes y de sustitución del Congreso.

Cuarta, comenzó a legislar. El tratamiento de la nueva legislación tributaria ocupó toda la tercera semana de actividades. En este aspecto sí asumió las funciones que, en condiciones de vigencia del régimen democrático y del Estado de derecho, le corresponden al Congreso.

Lo que no ha hecho hasta el momento es trabajar en los temas constitucionales. Nada sabemos acerca de la orientación que tendrá la nueva Constitución.

Por consiguiente, estamos frente a una situación bastante particular. Tenemos a una Asamblea elegida para hacer una nueva Constitución que no ha dado un solo paso en ese sentido, que se ha declarado de plenos poderes pero que no los ejerce a plenitud, que sustituye al Congreso pero sólo en los aspectos legislativos -no en los políticos- y que ha inaugurado una forma nueva de conflicto con el Ejecutivo.

Aparte de la preocupación por el retraso en la actividad central de la Asamblea, la de elaborar la nueva Constitución, todo lo vivido hasta ahora deja una gran incógnita sobre la vigencia de la Constitución y las leyes. No se sabe qué está y que no está vigente. Por tanto, no hay claridad sobre los derechos y garantías de los ciudadanos. Pero a la vez, la propia Asamblea puede verse en problemas cuando deba resolver conflictos con el Ejecutivo o con otras instancias estatales (como los municipios y consejos provinciales) ya que no sabrá a dónde debe acudir para hacerlo. Lo peor que podría ocurrir en ese caso sería que se deje la solución en manos de la fuerza.

Amenaza de renuncia

El Presidente de la República expresó que si la Asamblea Nacional Constituyente contradice las acciones del Gobierno para sacar al país de la anarquía, dijo “yo me voy a la casa porque así no se podrá gobernar al país”.

Así (con esa pésima redacción) recogió la página Web de la Presidencia de la República las palabras del Presidente Correa en su cadena del sábado 8 de diciembre.

Un medio de prensa (El Universo) transcribió otra parte de la intervención presidencial de esta manera:

Si se declara la amnistía para esos presos renuncio a la Presidencia, no vamos a
permitir que siga la impunidad

No sé qué opinen ustedes, pero a mi parece que este tipo de presión deja sin efecto los famosos plenos poderes de la Asamblea. Estos se acaban en el punto exacto en que el Presidente no está de acuerdo con las decisiones que ésta tome. La amenaza de renuncia le pone a la Asamblea en una condición real de subordinación con respecto al Presidente.

Estatuto y reglamento

La primera semana de labores de la Asamblea ha estado dedicada al debate de su reglamento interno. Es inevitable que así sea, ya que todo órgano colectivo debe contar con reglas claras para organizar su trabajo. El reglamento debe definir los procedimientos para los debates y la manera en que se tomarán las decisiones, además debe establecer las medidas disciplinarias para regir la conducta de sus integrantes. Es, en términos deportivos, el trazado de la cancha y la definición de las reglas del juego.

Hasta ahí todo bien. Pero si vemos lo que se discutió en las últimas horas encontraremos que la Asamblea fue más allá de esa forma de entender al reglamento interno y entró en conflicto con lo establecido en el estatuto que dio vida a la propia Asamblea. Me refiero a la propuesta que han hecho algunos asambleístas del grupo gubernamental para incluir en el reglamento las disposiciones acerca del referéndum que se deberá realizar para aprobar o negar el nuevo texto constitucional. Ellos han propuesto que ese referéndum se defina exclusivamente por los votos válidos y no por el total de votantes.

En mi opinión en esto hay dos problemas de fondo. El primero es que el reglamento no tiene porqué tratar este tema. Es un reglamento interno, que debe normar el funcionamiento de la Asamblea, pero que no debe ir un solo paso más allá. Al incluir el tema de la forma de contar los votos en el referéndum está excediendo el carácter de ese reglamento y está sustituyendo al estatuto.

El segundo problema es que el estatuto establece claramente que se contarán todos los votos emitidos (favorables, en contra, nulos y blancos). En el reglamento, por el contrario, se propone contar solamente los válidos (favorables y en contra), lo que puede tener efectos decisivos en términos del resultado.

El tema de fondo en todo esto es que el pueblo ecuatoriano aprobó el estatuto de manera directa, en el referéndum del 15 de abril. Por tanto, lo que está escrito en él constituye la expresión de la voluntad popular. Si se lo cambia, como se ha pretendido en estos días, se estaría desconociendo esa decisión soberana del pueblo. Además, se lo estaría haciendo con un instrumento jurídico de inferior categoría, ya que el estatuto está por encima del reglamento.

A mí me parece un mal comienzo.

El Mandato Constituyente N° 1

La primera resolución de la Asamblea fue el denominado Mandato Constituyente N° 1. Es por medio de este documento que asume todos los poderes, ya que se coloca por encima de todas las instituciones del Estado e incluso de la Constitución.

En efecto, en el artículo N° 2, señala que "las decisiones de la Asamblea Constituyente son jerárquicamente superiores a cualquier norma de orden jurídico" y que "Ninguna decisión de la Asamblea Constituyente será susceptible de control o de impugnación por parte de los poderes constituidos" Más adelante, en el mismo artículo, determina que "los jueces que tramiten cualquier acción contraria a las decisiones de la Asamblea Constituyente serán destituidos de sus cargos y sometidos al enjuiciamiento correspondiente".

En consecuencia, a partir de ese momento no existe otro orden jurídico que el emanado desde la Asamblea. Sus decisiones constituyen la única norma válida, lo que significa que no existe certidumbre acerca de la vigencia de los derechos y de las garantías establecidas en la Constitución, mucho menos de los procedimientos legales.

Este fue un tema tratado en varias ocasiones en este blog, siempre con la preocupación por lo que se podría desprender de este tipo de interpretación sobre los poderes de la Asamblea. Ahora se ha hecho realidad y creo que se justifica volver a tratarlo ya que es necesario buscar soluciones a los problemas que pueden derivarse de una situación de esta naturaleza. Si la única garantía es la buena voluntad de los asambleístas, creo que la población ecuatoriana está desprotegida, mucho más cuando se elimina la posibilidad de recurrir ante los jueces o las instancias correspondientes por las decisiones de la Asamblea.

La comisión de legislación (2)

Considero que es necesario debatir en profundidad el tema propuesto, sobre todo el papel de colegislador del presidente de la República.

En el programa "Cero tolerancia", transmitido por Ecuavisa, Alberto Acosta dejó abierta la posibilidad de que el primer mandatario pueda tener poder de veto sobre las leyes aprobadas por la Asamblea. Por tanto, la pregunta sigue planteada: ¿quién tiene los plenos poderes? Si el presidente pudiera vetar o aprobar la leyes aprobadas por la Asamblea, significaría simple y llanamente que estaría encima de ésta.

La comsión de legislación

Es prácticamente un hecho que la Asamblea cerrará de alguna manera el Congreso y formará una comisión encargada de realizar la actividad legislativa. Considero que esto requiere de un análisis detenido ya que plantea dos problemas.

En primer lugar, con esa decisión se eliminará una de las funciones básicas del Congreso, que es la de fiscalización o control de los otros poderes del Estado. La Asamblea no tiene esa facultad ya que no se encuentra en el Estatuto que fue aprobado en la consulta popular del 15 de abril. Pero, lo más importante es que de esa manera se rompe el principio básico de los controles y balances. Durante todo el período de funcionamiento de la Asamblea y hasta que se apruebe en referéndum la nueva Constitución, no se contará con ningún instrumento que garantice el control entre los poderes.

En segundo lugar, se producirá una situación anómala en el proceso de formación de la ley. Las constituciones ecuatorianas -como lo hace en general el derecho constitucional moderno- han contemplado siempre la colegislación, esto es, la participación del Congreso y del presidente de la República en la formación y reforma de las leyes. Por este medio, al Presidente se le reconoce la iniciativa legislativa (facultad de presentar leyes) y la de aprobación y veto de las leyes o reformas expedidas por el Congreso. Pero, al conformar una comisión dentro de la Asamblea, resultaría imposible mantener ese proceso de formación de la ley, especialmente en lo que se refiere a la facultad presidencial de aprobar o vetar leyes. De acuerdo a la interpretación que se ha dado a los plenos poderes de la Asamblea, resultaría un contrasentido proponer que el Presidente mantenga la facultad de veto o de aprobación, ya que entonces él se situaría por encima de la Asamblea. Por consiguiente, este organismo quedaría como el único ente encargado de la formación de la ley, con lo que se anularía totalmente el equilibrio de poderes en este proceso.

El tipo de Constitución

Desde que se inició este blog, varios participantes han expresado su preocupación por el tipo de constitución que elaborará la Asamblea. Fundamentalmente, se han referido a la extensión y a los temas que se incluirán en ella. Esto toma importancia ahora que está a punto de comenzar el trabajo de la Asamblea.

Al respecto hay dos tendencias totalmente opuestas: la que sostiene que la constitución debe ser lo más escueta posible y los que prefieren un cuerpo que contenga todas las disposiciones necesarias para organizar la vida social, política y económica de un país. Ejemplo de la primera es la Constitución de los Estados Unidos de América, que en su versión original apenas tiene siete artículos a los que se han añadido posteriormente veintiséis enmiendas (o artículos reformatorios). En la otra corriente se encuentran las de Colombia, con 380 artículos, de Uruguay, con 332 y de España, con 169.

Cada una de estas modalidades tiene aspectos positivos y negativos, que deberán ser analizados por los asambleístas antes de comenzar la redacción e incluso antes de los debates puntuales sobre cada uno de los temas.

Quizás lo más importante es que la diferencia entre ambas está dada por el carácter que se le quiere dar a la constitución. La primera modalidad apunta a un tipo de constitución en la que se consignan los derechos inalienables de los ciudadanos y se establecen los principios fundamentales de organización del Estado. Se trata, fundamentalmente, de un cuerpo de principios y disposiciones que protegen al ciudadano de los posibles abusos del Estado. La segunda, por su parte, además de definir de manera detallada y desagregada los derechos de los ciudadanos, define con mucho detalle los procedimientos y las instancias de organización del Estado.

La segunda modalidad corresponde en mayor medida al constitucionalismo moderno, que diferencia claramente entre los principios y valores (en la denominada parte dogmática) y los procedimientos e instituciones (en la parte orgánica). Las constituciones contemporáneas se inclinan hacia esta modalidad, pero eso no significa que todo esté dicho al respecto. Es un campo abierto al debate.

Ya tenemos resultados

Tenemos resultados, y esto es verdad en dos sentidos. Primero, contamos con las cifras de la elección del domingo 30 de septiembre. Segundo, tenemos el proyecto de texto constitucional elaborado por la comisión del CONESUP. Son dos bases firmes para poder dialogar en este blog.

Creo que los resultados electorales expresan claramente una voluntad ciudadana. Independientemente de cómo se obtuvo ésta, hay que considerar que esa es la realidad y que ella define la manera en que se elaborará la nueva Constitución. La responsabilidad la tendrán total y exclusivamente los asambleístas de Alianza País. Aunque lo busquen, ellos no encontrarán al frente alguien con quien dialogar ya que para esto se requiere que existan actores políticos constituidos, dotados de representatividad y que sean portadores de propuestas serias y viables. Fuera del partido de gobierno no existirá un grupo con esas características en el recinto constitucional de Montecristi. Por tanto, en sus manos y solamente en ellas estará la posibilidad de incluir en la Constitución todo lo que el Ecuador requiere para definir su futuro. Dicho de otra manera, ellos tendrán la dura tarea de pensar al mismo tiempo como miembros de un partido y como representantes del conjunto de la sociedad (que prácticamente no estará representada por otras fuerzas políticas).

Por ello, por esta situación desconocida en nuestro medio (y en la gran mayoría de países latinoamericanos), se vuelven más importantes los espacios de debate ciudadano, como pretende ser este blog. No quiero decir que éste podrá transformarse en un actor político con todas las características que he señalado, sino simplemente que algo podemos aportar para el trabajo de quienes han sido elegidos.

En esta línea, les invito a analizar la propuesta elaborada por la comisión del CONESUP, que por el momento es lo más concreto que tenemos y, además, seguramente constituirá una referencia básica para los asambleístas (el texto se puede encontrar en la página Web: http://www.conesup.net/)

Otros temas

Me parece que la crítica de Don Juan y de otras personas a que en la Constitución se defina como oficial a una moneda específica puede abrir dos debates interesantes.

Primero, el que hace referencia en particular al dolar o a una moneda nacional. ¿Será conveniente que conste este tema en la Constitución? Creo que para responder a la pregunta podríamos dejar de lado el aspecto económico, esto es, los efectos que ha traído la dolarización y los que se pueden desprender de la desdolarización. Sin negar la importancia de ese asunto, no creo que es el más importante para un debate sobre los contenidos de la Constitución. Por tanto, les invito a debatir si, en términos constitucionales, éste debe o no constar en la nueva carta política. Veamos su pertinencia, sus efectos y consecuencias, así como su relación con la capacidad de toma de decisiones que deben tener los gobiernos.

Segundo, derivado de esto, me parece que un ejercicio interesante y muy útil para los futuros asambleístas sería el debate sobre los temas que no deben constar en la Constitución. En este sentido, hay dos tendencias en el constitucionalismo contemporáneo: la que impulsa constituciones resumidas o condensadas y la que se inclina más bien por las que llegan a tener un carácter casi reglamentario. Por tanto dejo planteada la pregunta cobre cuál de estas opciones conviene al Ecuador actual.

El modelo económico

Varios de los participantes en este foro han abordado el tema, tan debatido en estos días en nuestro país, del socialismo del siglo XXI. Sugiero que lo tratemos dentro de la visión del modelo de economía que podrá definirse en la Constitución, ya que lo que conocemos sobre esta propuesta hasta ahora es básicamente su componente económico (especialmente la aplicación de la ley del valor, formulada por Marx sobre la base de los trabajos de David Ricardo).

En mi opinión, la aplicación de aquel principio que busca reconocer la retribución al trabajo por las horas invertidas está planteada como una utopía, como lo dijo el Presidente Correa en su intervención en el seminario realizado en Quito. Y él mismo se encargó de decir que la utopía, igual que el horizonte, se aleja con cada paso que damos hacia ella. Por tanto, no creo que éste vaya a ser un tema de debate en la Asamblea.

Sin embargo, permítanme referirme brevemente a esto, ya que me parece que hay una mala comprensión de la propuesta de Marx, lo que resulta incomprensible en una persona de los conocimientos y la erudición que demuestra el señor Dieterich. Si uno revisa El Capital encuentra claramente diferenciados los distintos tipos de trabajo, de acuerdo a las calificaciones requeridas para cada uno de ellos. Si esas calificaciones se miden en la misma unidad, esto es, en horas de trabajo, entonces la mayor calificación debe ser reconocida como lo que es: un conjunto acumulado de horas de trabajo (de estudio, de capacitación, de experiencia). De esta manera, el trabajo de una persona que maneja una maquinaria muy compleja -y que requiere de profundos y amplios conocimientos que han demandado muchas horas de estudio y de preparación; en síntesis, de horas de trabajo- no tiene el mismo valor que la persona que debe hacer limpieza de la habitación en que se encuentra esa maquinaria y que requiere de menos preparación. Esto es así desde el punto de vista de Marx. Es posible que el señor Dieterich y sus seguidores quieran ir hacia algo diferente cuando sostienen que todos los trabajos deben tener una única medida en términos de remuneración. Pero, entonces ya no están hablando de la ley del valor, sino de una forma de justicia social que se acerca más al ideal de J. J. Rousseau que al de Marx.

Pero, en el fondo esto es solamente una digresión, ya que estoy seguro de que lo se tratará en la Asamblea no será algo tan complicado, sino algo mucho más realista y terrenal. Me parece que allí se planteará el debate sobre el mercado y el Estado. Por tanto, les invito a abordar ese tema.

El carácter del voto

El debate se ha animado. El tema del carácter del voto (obligatorio u optativo) ha llamado la atención de varios participantes. Al respecto quiero destacar un aspecto de principios que es sostenido por quienes defienden el carácter no obligatorio. Ellos dicen que una verdadera democracia debe comenzar por respetar el derecho de cada individuo a participar o no participar, lo que en este nivel quiere decir votar o no votar.

En el fondo, lo que se encuentra en debate es si un derecho (el derecho democrático básico de escoger a los representantes) puede convertirse en un deber. Los defensores del voto no obligatorio responden con un rotundo !No¡ Dicen que, además de constituir un absurdo -porque se confunde derechos con deberes-, convertir a un derecho en un deber puede llevar a formas de totalitarismo.

Hay material para debatir.

Los plenos poderes (nuevamente)

Como ustedes recordarán, uno de los primeros temas tratados en este Blog (el 21 de abril) fue el de los poderes que tendrá la Asamblea. En estos días ese tema ha vuelto a la escena política por dos razones: primera, porque el presidente de la República sostuvo nuevamente que ella debería disolver al Congreso; segunda, porque el Tribunal Constitucional aprobó una resolución en la que señala que la Asamblea no tiene los poderes para hacerlo.


Se trata, por tanto de una contradicción entre ambas posiciones, que seguramente provocará algunas fricciones en los próximos días. Pero dejemos eso para ámbitos más políticos o de debate de la coyuntura y sigamos con el objetivo de este espacio, que es el análisis de los aspectos que se tratarán en la Asamblea.

Sin duda, éste será el primer tema de debate inmediatamente después de que la Asamblea haya elegido a sus autoridades. Por tanto, es pertinente debatirlo nuevamente para que podamos contribuir con algunas ideas.

Veamos lo que dice la mencionada resolución (según la versión publicada por el diario El Universo el día domingo 19 de agosto). “La esfera del pleno poder de la Asamblea, y por tanto su limitación natural, es la de establecer en la nueva Constitución, el sistema político y la forma de gobierno que prefiera”. “Cosa diferente sería el pretender que los plenos poderes... para elaborar una Constitución, se entiendan como facultad o atribución para designar funcionarios, juzgar a las personas o dictar leyes, en razón de que tal proceder resultaría arbitrario y concentrador del poder”. Agrega que “mientras se plasma el nuevo orden constitucional, el orden establecido continúa vigente” y termina señalando que “El derecho político establece que el órgano extraordinario que crea la nueva Constitución (la Asamblea) debe abstenerse de aplicarla”

Por consiguiente, el TC interpreta los plenos poderes como la facultad de la Asamblea para elaborar la nueva Constitución, mas no para intervenir en las instituciones del Estado. Sin embargo, es obvio que la interpretación final la tendrá la propia Asamblea y, por tanto, podrá acatar o desconocer esta resolución del TC, lo que dependerá fundamentalmente de consideraciones políticas, especialmente de cómo se conforme la mayoría. Pero eso no impide que debatamos al respecto.

Mi posición al respecto es la misma que sostuve en una ocasión anterior en este Blog (1 de mayo) en cuanto a que si la Asamblea, en uso de esos plenos poderes, puede intervenir en cualquiera de las instituciones del Estado (con el fin de transformar el marco institucional, como establece el Estatuto), entonces se habrá colocado no solamente por encima de aquellas instituciones, sino de la Constitución, ya que este cuerpo jurídico no contempla la existencia de un poder que se sitúe encima de él. Por tanto, desde ese momento la Constitución dejará de regir, ya que no puede hacerlo sólo en parte. Entonces, siguen pendientes las preguntas planteadas en aquella ocasión:

¿Qué orden jurídico tendrá vigencia en ese período?

¿Qué está vigente y que no está vigente de la actual Constitución mientras se elabora la nueva?

A éstas añado una tercera:

¿Quién decidirá lo que está vigente y lo que no está vigente?

Creo que hay material para trabajar.

Dos temas nuevos

Don Jaime propone un tema de sumo interés: el carácter del voto. Propongo que tomemos esta iniciativa y que debamos al respecto. ¿Conviene que mantenga su carácter obligatorio, como es actualmente, o deberíamos ir hacia el voto optativo o facultativo?

Sugiero que nos ocupemos tanto de los principios que deben regir a la toma de una decisión en ese sentido, como de los efectos que tiene cada una de las opciones.

Votación por personas

El amigo Olafo, una de las personas que siempre realiza aportes interesantes en este foro, hace una observación sobre una expresión mía en una entrevista en El Comercio. Se refiere al calificativo de absurda con el que yo me refiero a la votación por personas en listas abiertas. Su llamado de atención es muy pertinente, ya que, como lo hace notar, de esa expresión de desprende un cierto aire de intolerancia de mi parte, lo que obviamente no es mi intención ni va con mi posición de absoluto respeto a las opiniones ajenas.

El calificativo hace referencia al sistema de votación, no a las personas que lo utilizan, y se basa en lo que ya se trató en este espacio en el mes de mayo (especialmente en el comentario del 13 de ese mes), en el sentido de los efectos que produce esa modalidad. Mi expresión en la entrevista se presta para la interpretación del amigo Olafo, sin que esa haya sido mi intención.

Como lo sostuve en las ocasiones anteriores en este Blog, creo que esta modalidad de votación es la peor del mundo porque lleva a la fragmentación, no permite identificar un claro mandato por parte del elector, es un obstáculo para la conformación de organizaciones políticas fuertes y estables que puedan asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de la política y personaliza a esta actividad. Además, abre campo para el desperdicio y la nulidad del voto y es mucho más propicia para el fraude que cualquier otra de las formas conocidas. Por todo eso no se la utiliza en ninguna parte del mundo (por lo menos no para conformar congresos o asambleas).

Disculpas

Estimados participantes,

Me disculpo por la ausencia de estos últimos días, que correspondían a mis vacaciones.

De todas maneras, los aportes de ustedes han sido publicados conforme han ido llegando.

Saudos,

SP

El presidencialismo en la propuesta gubernamental

Como había señalado en un comentario anterior, considero que la definición del tipo de régimen será uno de los temas centrales de la Asamblea. Este es fundamental para definir las condiciones en que se establecerán las relaciones entre los poderes. Por ello, les convoco a analizar el tratamiento que le da a este aspecto la propuesta gubernamental.

Es evidente que se busca fortalecer al Ejecutivo o, dicho de otra manera, que trata de profundizar el carácter presidencialista del régimen político. Esto se manifiesta en el incremento de atribuciones del Ejecutivo paralelamente a la reducción de las facultades del Legislativo.

Dentro de esta nueva definición de funciones se destaca la facultad del Presidente para disolver el congreso (una atribución que no tiene actualmente), mientras se debilita la facultad de este último para destituir al Presidente ya que al hacerlo se autodisolvería automáticamente. Seguramente con ello se busca evitar los episodios que han acabado con el mandato de los tres últimos presidentes elegidos, que encontraron la solución en la destitución presidencial por parte del Congreso.

Aunque coincido plenamente con que es absolutamente necesario buscar una solución para situaciones de ese tipo, creo que es probable que más bien se esté introduciendo un elemento de bloqueo que puede hacer imposible el procesamiento de un conflicto entre ambos poderes.

Cabe destacar que en esas tres ocasiones el Congreso actuó después de que se había producido una fuerte presión de la ciudadanía (o directamente por un golpe de Estado en el que participó un sector de las Fuerzas Armadas, como ocurrió en enero de 2000). Creo que cabe preguntarse por lo que ocurriría en un caso similar con un Congreso que, al destituir al presidente de la República, estaría firmando su acta de defunción, es decir, se estaría suicidando. Se puede suponer que sería poco probable que lo hiciera y que, por el contrario, buscaría una manera de evitar su propia disolución. Con ello habríamos llegado nuevamente a la misma situación actual, en la que no hay mecanismos institucionales adecuados para procesar ese tipo de conflicto.

En los regímenes parlamentarios existen los procedimientos adecuados, dentro de un equilibrio de los dos poderes, pero introducir una disposición como ésta en un régimen presidencialista (al que además se lo profundiza) puede ser fuente de mayores conflictos y de bloqueos que solamente puedan encontrar solución fuera del marco institucional.

El texto del Gobierno

Con el fin de que sigamos debatiendo al respecto, creo que conviene mantener por un tiempo adicional en el blog la propuesta del Gobierno. Por tanto, ahí estará a disposición de todas las personas.

A propósito, en los diarios del país se la ha comenzado a analizar, lo que en mi opinión constituye un paso adelante. Considero que vale la pena tomar en cuenta esos comentarios para el análisis que podemos hacer en este espacio.

Links

Gracias a Anónimo por el ofrecimiento de ayuda para los links. Mi conocimiento en este campo (como en muchos otros) es limitado y todo aporte será bienvenido y de mucha utilidad para todos los participantes. Quien quiera aportar en ese sentido puede hacerlo a mi correo (spachano@yahoo.com) para no sobrecargar al blog.

Saludos

Simón Pachano

El comentario al comentario

Para Carlos Fabara: el comentario de andean está publicado en la entrada titulada "Debatamos la propuesta del Gobierno". Acogiendo su sugerencia haré los links correspondientes.

Para todos todos los participantes: les sugiero que siempre utilicen un nombre o un seudónimo para poder identificarnos ya que parece que el debate se está animando y si todos nos llamamos anónimo nos perderemos en el laberinto del anonimato.

El debate

Respeto mucho el comentario de andean, como todos los comentarios, pero disiento con él. La Asamblea es ya un hecho y creo que, aunque seamos pesimistas con respecto a sus resultados (me incluyo entre los pesimistas) debemos debatir sus contenidos. Al Gobierno se la ha venido pidiendo, e incluso exigiendo, que presente propuestas, y ahora que lo ha hecho creo que es nuestra responsabilidad discutirlas, debatirlas, para mejorarlas si es posible o descartarlas si es necesario.

Lo mismo deberíamos hacer con todos los grupos políticos y sociales que están interesados en participar en la Asamblea. A todos debemos exigirles que presenten propuestas y todas estas debemos debatirlas detenidamente.

Le invito al estimado amigo andean y a todos los participantes de este foro a dar pasos para acabar con ese carácter no dialogante de nuestra sociedad, que destaca en su nota. Tenemos la oportunidad de hacer del diálogo el instrumento central de nuestra acción. Caminemos por esa vía.

Debatamos la propuesta del Gobierno

El Gobierno dio a conocer su propuesta constitucional. Creo que vale la pena debatirla, ya que estaremos tratando sobre algo que seguramente va a tener mucho peso en el trabajo de la Asamblea.

Por mi parte, le he dado una primera lectura y me parece que hay mucho material para dicutir. Si a ustedes les parece, podríamos ordenar el debate siguiendo los cuatro campos de reforma que se establecen en la propuesta. Estos son:

a) La parte dogmática
b) El sistema político
c) La división político-administrativa y la distribución territorial del poder
d) La economía

Si quieren acceder a la versión comleta, pueden hacerlo en la página Web de la Presidencia de la República (http://www.presidencia.gov.ec/). De todas maneras, estoy incluyendo una copia completa en otra entrada, que estará disponible por diez días (hasta el 17 de julio) en este blog.

Saludos,

Simón Pachano

Texto de la propuesta gubernamental

PROPUESTA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA UNA NUEVA CONSTITUCION

1. INTRODUCCIÓN
1.1. Antecedentes
El constitucionalismo ha estado vinculado a la contraposición entre Estado y Mercado. En el siglo XIX, el proyecto político liberal tenía dos objetivos claros: construir un Estado Nación que sirviera a los intereses de las clases propietarias dominantes y; asegurarse la supremacía del mercado y de la libre empresa sobre el Estado que era concebido como un simple gendarme de esa libertad. A comienzos del siglo XX, por influencia de los movimientos sociales y revolucionarios el péndulo de la historia se desplazó al otro extremo y el Estado comenzó a tener un papel dirigente sobre la sociedad y el mercado, a través de la aparición de llamado Estado de Bienestar.
A mediados de los años 70 del siglo pasado, el consenso alrededor de los beneficios y las potencialidades del Estado de Bienestar, se rompe, debido a la incapacidad de éste de mantener el nivel de respuesta a las crecientes demandas ciudadanas, y aparece la propuesta neoliberal de disminución del Estado y la eliminación de su influencia sobre el mercado y la vida social.
Esta visión dicotómica que se expresa en los binomios Estado – Mercado, Poder – Libertad, ha entrado en una profunda crisis, y como consecuencia de ello, ha irrumpido con fuerza en el escenario político un nuevo paradigma que concibe los problemas sociales y políticos desde una perspectiva más amplia que incorpora al debate público cuestiones tales como medio ambiente, cultura, género, diversidad, seguridad; en definitiva incorpora demandas ciudadanas allí donde solo existía discusión económica y política.
El Gobierno Nacional, ha considerado oportuno desarrollar una propuesta que supere por primera vez en la historia constitucional ecuatoriana dicha contraposición y abarque desde una perspectiva sistémica todos los temas arriba mencionados, desde una visión imaginativa, alternativa y progresista, de tal manera que se genere un nuevo modelo constitucional que, sin desechar los avances del constitucionalismo global, incorpore a la estructura constitucional una normativa integral que tome en consideración y tenga como eje la protección de la vida en todas sus manifestaciones: natural, social, cultural, política y económica.
En el Ecuador el problema no se reduce solamente a la caducidad de un sistema de pensamiento, que ha dejado de lado las distintas dimensiones de la vida social. Lo cierto es que a lo largo de la historia constitucional ecuatoriana y particularmente en los 25 años de predominio de la agenda neoliberal, no se construyó ni consolidó un Estado capaz de coordinar y regular la economía, redistribuir la riqueza y lograr la justicia y la igualdad sociales, lo que derivó en la crisis global de la sociedad ecuatoriana.
La debilidad institucional y la nula eficacia de la acción del Estado, a la hora de coordinar a los agentes sociales y económicos alrededor de las metas de desarrollo social equilibrado y sustentable, han generado un país fragmentado con pequeñas islas de modernidad y prosperidad al lado de inmensos sectores en situación de pobreza, exclusión, marginalidad y precariedad social. El actual modelo de gestión estatal ha sido incapaz de superar problemas tan obvios como el agotamiento del Estado centralista; la exclusión de los ciudadanos respecto del sistema político; conflictos por el uso y ocupación de la tierra; inequidades del desarrollo regional; deterioro ambiental; la desarticulación entre los distintos niveles de gobierno y la falta de democracia, transparencia y participación.
Un nuevo paradigma constitucional en su integridad requiere en el plano institucional la generación de un nuevo sistema político que recupere la dimensión pública de la vida social y que garantice la recuperación de las capacidades estatales de regulación económica y redistribución equitativa de la riqueza.
Este cambio constitucional, para que sea eficaz y duradero debe ser el resultado de un proceso consensuado, democrático, amplio y pluralista en el que participen activamente todos los ecuatorianos en la definición de los principios que enmarcaran el desarrollo institucional futuro.
El carácter progresista de la transformación institucional en la que el Ecuador se ha comprometido se garantiza desde la participación ciudadana en el proceso constituyente, en contraposición con las reformas estructurales del Estado y la economía a lo largo de los años 90, así se explican los resultados de las elecciones de noviembre de 2006 y abril de 2007 que demandan una transformación que deberá democratizar y definir las nuevas características institucionales y administrativas que se requieren para afrontar los retos de la construcción de una patria nueva para todos.

1.2 Contenido de la Propuesta

El presente documento formula lineamientos generales del Gobierno Nacional para una nueva Constitución, propuesta que contiene, ejes temáticos y cuestiones puntuales que el Ejecutivo considera necesario debatir al interior de la Asamblea Constituyente. Recoge de manera resumida las formulaciones políticas y jurídicas sobre cuatro áreas específicas de la nueva constitución, que el Gobierno considera esenciales para garantizar la realización de la “Revolución Ciudadana”.

a) Ajustes puntuales a la parte dogmática
b) Reforma política integral
c) Transformación del sistema territorial vigente; y,
d) Reformulación del sistema económico constitucional

2. AJUSTES A LA PARTE DOGMÁTICA
En lo que atañe a la parte dogmática existe un amplio consenso sobre que el desarrollo constitucional actual es bastante adecuado, sin embargo, la Asamblea Nacional Constituyente es la ocasión propicia para realizar algunos cambios que actualicen el modelo constitucional ecuatoriano y lo pongan al nivel de los últimos desarrollos teóricos sobre la materia.
En la doctrina de los derechos fundamentales se acepta unánimemente la existencia de las dos dimensiones de los derechos: La clásica dimensión subjetiva que pone su énfasis en los derechos fundamentales como derechos públicos subjetivos o facultades individuales de un titular (la persona) frente a un obligado (generalmente el Estado); y una dimensión política o social de los derechos fundamentales, también llamada institucional u objetiva, que los entiende como elementos esenciales de las instituciones y del ordenamiento jurídico de la comunidad nacional.
2.1 De los Derechos Civiles
En relación con los derechos civiles consideramos necesario mantener la estructura y el contenido de los derechos civiles y las garantías procesales existentes en la actual Constitución política, agregando algunos cambios, significativos para la estructura del modelo constitucional:
a) Devolver al ordenamiento jurídico ecuatoriano el carácter laico del Estado, el cual va acompañado de las más amplias garantías de las libertades de conciencia y culto; y la realización de ajustes al sistema de educación pública que contiene la actual Constitución.
Especialmente, se plantea proponer a la Asamblea la consagración, en la nueva Constitución, de una garantía institucional que permita al Estado garantizar en los pensums de la educación pública los principios del laicismo y del respeto a la diversidad.
b) En lo que respecta a la garantía constitucional de los derechos de la familia, es conveniente conservar la protección a la familia como espacio determinante de socialización de las personas, pero considera necesario introducir al nuevo texto constitucional una definición de familia acorde con la cultura, las tradiciones y las innovaciones del orden social ecuatoriano.
Propone agregar a la definición clásica de familia el reconocimiento de realidades sociales ampliamente conocidas y aceptadas como: la familia formada por mujeres cabeza de hogar, la familia mono-personal, la familia ampliada producto de la migración.
c) La consagración de la equidad real entre mujeres y hombres, incluida su vida sexual y reproductiva, libres de cualquier discriminación, coerción o violencia. Y normar la paternidad y maternidad responsables.
2.2 De los Derechos Políticos y Participación Democrática
La otra gran modificación de la parte dogmática, es la relativa a la transformación del capítulo de los derechos políticos con el propósito de garantizar constitucionalmente el protagonismo de la ciudadanía en el ejercicio de la democracia.
Así, se plantea, entre otras, la extensión de los derechos de participación política a los extranjeros, la ampliación de la revocatoria del mandato a todas las autoridades de elección popular, la veeduría ciudadana a la acción pública, la garantía del acceso a la información pública y el establecimiento de mecanismos como la planificación participativa y la elaboración de presupuestos participativos.
2.2.1 Extensión de los Derechos de Participación Política
Distinción definitiva entre ciudadanía y nacionalidad. Esta definición constitucional permitirá entender la ciudadanía como la capacidad de ejercicio de los derechos y no sólo como la pertenencia a un Estado o territorio.
La ampliación de derechos de participación política debe involucrar a los extranjeros en el Ecuador, tomando como marco de referencia la distinción entre nacionalidad y ciudadanía.
2.2.2 De la Revocatoria del Mandato
Otro aspecto que promoverá el Gobierno, relativo a los derechos políticos, es ampliar la revocatoria del mandato para todo cargo de elección popular, ya que la actual Constitución consagra esta facultad a la revocatoria de los Alcaldes, Prefectos y Diputados, limitando el control y la veeduría ciudadana en ámbitos tan importantes como la acción del ejecutivo nacional, Presidente y Vicepresidente.
2.2.3 Del Financiamiento de las Campañas Electorales.
Modificación del modelo de financiación pública de las campañas electorales para incorporar el principio de igualdad y equidad. La nueva Constitución debe contemplar un sistema que garantice al elector la democracia, mediante la financiación pública de las elecciones, la prohibición de dádivas, regalos, etc., y la veeduría ciudadana sobre los presupuestos y gastos electorales, para hacerlos menos gravosos y por lo tanto menos excluyentes.
2.2.4 De la Democracia Deliberativa y Participativa
En la propuesta Constitucional del Gobierno tienen particular fuerza los principios de la democracia directa:
- Iniciativa legislativa ciudadana.- Deliberación pública. - Fuerza vinculante de las decisiones sobre las prioridades de desarrollo y los Presupuestos Participativos en los niveles regionales y locales, así como de otros mecanismos de planificación local participativa.- Control y veeduría social de los sistemas e instituciones representativas, rendición de cuentas entre representantes y representados y la rendición de Cuentas social y transversal. - Acceso permanente a la información pública de toda la ciudadanía.
La promoción y puesta en marcha de mecanismos de democracia participativa, que fortalezcan y amplíen los imperativos del proceso político, de las instituciones de democracia representativa y de la misma gestión pública requiere ser pensada, al menos, desde cinco niveles:
1. Construcción consensuada de la agenda pública.
Se busca dar mayor peso a la voz ciudadana en las instancias de construcción de la agenda pública. Para lo cual es menester establecer en la Constitución los mecanismos de planificación y participación ciudadana, que permitan articular los distintos niveles de la planificación: nacional –regional, regional – local, local – nacional.
2. Participación en la toma de decisiones.
Respecto de la participación social la propuesta gubernamental quiere dar un peso efectivo a los mecanismos de co-decisión, Estado-Sociedad, en los diversos espacios de toma de decisiones públicas a nivel local, regional y nacional.
Esto implica la articulación de distintos actores sociales en la formulación, ejecución y control de las políticas públicas, susceptibles de afectarles directamente. Aquello, se viabilizaría a través de la consagración constitucional de mecanismos participativos como las consultas ciudadanas, previas a la validación de las políticas públicas y la implementación y funcionamiento de observatorios de políticas públicas.
3. Control social ciudadano.
El control social ciudadano se viabilizaría a través del reconocimiento constitucional de sistemas integrados de veedurías ciudadanas y procedimientos de rendición de cuentas por parte de las autoridades de elección popular.
Adicionalmente, en la sección que regula la consulta popular el Gobierno plantea la necesidad de establecer una norma que amplíe y clarifique las posibilidades de consulta popular por parte del Presidente, para que este pueda consultar al pueblo, directamente, todas las veces que sea necesario, sin otra causa que las atribuciones que le son propias por su investidura.
4. Acceso a la información pública.
Ante el incumplimiento de leyes que garantizan el acceso a la información pública, como la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), la nueva Constitución debe establecer reglas que permitan el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la información pública por parte de la ciudadanía. Específicamente, se deben establecer mecanismos coercitivos para que la ciudadanía tenga acceso transparente y oportuno a la información de las entidades gubernamentales y de aquellas privadas que gestionan fondos públicos
5. Co-gestión pública, privada y comunitaria:
Se propone incorporar preceptos constitucionales que determinen modos de gestión pública acordes con las tesis de la democracia participativa y sus instituciones.
a) A nivel local la constitucionalización de la obligación de elaborar presupuestos participativos; a nivel sectorial consejos y veedurías para el control social, y a nivel urbano consejos comunitarios.
b) Fortalecer espacios de concertación social en aquellos sectores donde el tejido social se encuentra debilitado y donde las organizaciones de los sectores populares sean débiles y fragmentadas.
c) Derecho de los ciudadanos de participar en los procesos de impugnación de los concursos públicos sin necesidad de hacer parte de una agrupación.
2.3 De Derechos Económicos, Sociales y Culturales
En materia de (DESC), la propuesta del Gobierno se centra en la revisión profunda de tres derechos económicos básicos: el derecho a la propiedad, el derecho al trabajo y el derecho a la vivienda digna. Se debe reformular también uno de los derechos culturales básicos: el derecho a la comunicación, que debe pasar a ser una garantía institucional que avale constitucionalmente el desarrollo de una política pública de comunicación.
En el caso del ejercicio del derecho a la propiedad, la presente iniciativa parte del reconocimiento del derecho a la propiedad, ampliándolo, de tal manera que en el mediano plazo se convierta al Ecuador en una sociedad de propietarios y productores.
En la Constitución deberá quedar igualmente claro que ninguna de las formas de propiedad actuales o futuras pueden vulnerar los principios constitucionales de: protección del medio ambiente, integridad del Espacio público, y de su destinación al uso común, y no podrán constituirse en monopolio. La Constitución deberá además incorporar una concepción y regulación amplia y completa de otras formas de propiedad, tal como la familiar, la comunitaria, la asociativa etc.
Para garantizar la gestión gubernamental sobre recursos públicos se propone dejar claramente expresado en el texto constitucional el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable no solo de las tierras comunitarias indígenas, sino también de los recursos naturales no renovables y en general de los recursos del subsuelo y los minerales, incluso los que se encuentran dentro del mar territorial ( riqueza genética y biodiversidad).
En lo que concierne al derecho a la vivienda digna, la presente propuesta busca dotar a la actual definición constitucional de eficacia real, para lo cual se busca eliminar la excesiva generalidad de su texto, aproximando el ordenamiento constitucional ecuatoriano a los últimos avances en la materia que se expresan tanto en convenios e instrumentos internacionales que regulan la materia. Existe consenso en que si bien el derecho a la vivienda como el resto de derechos sociales no genera facultades individuales directamente exigibles, también se considera que existe un contenido mínimo objetivo que obliga directamente al Estado. Ese contenido mínimo involucra cuestiones básicas que todo Gobierno debe asumir como: programas públicos de construcción, programas de mejoramiento de vivienda de protección oficial o interés social, programas públicos de alquiler en régimen especial, programas públicos de albergues y centros de alojamiento para personas sin techo, sanciones a la no explotación económica de los inmuebles o incentivos tributarios a la compra de vivienda para alquilar entre otras.
En cuanto a la regulación Constitucional del derecho al trabajo, además de conservar la regulación y las garantías propias del derecho social clásico, (libertad de asociación, derecho de sindicalización, derecho pleno a la huelga etc. principio de identidad entre salario y trabajo etc.) el Gobierno plantea la necesidad de eliminar toda forma de empleo precario, definiendo constitucionalmente los principios que reconoce a los trabajadores ecuatorianos su capacidad de producir riqueza y el valor de su trabajo como productor de renta y plusvalía, garantizando un entorno normativo e institucional que contemple el derecho a la estabilidad, el salario justo y la igualdad de salario entre hombres y mujeres.
Reformular estructuralmente el sistema de tercerización laboral, causante de la pérdida de los derechos laborales y del control y responsabilidad del Estado respecto de su papel institucional.
En lo que atañe al régimen de las empresas públicas se debe establecer en la Constitución un concepto de administración pública, suficientemente amplio, que garantice la rentabilidad social de la empresa.
En relación con el derecho fundamental a la Comunicación, el Gobierno considera necesario complementar el texto del actual artículo 81 de la Constitución, que tiene un sesgo excesivamente individualista, con una dimensión más objetiva e institucional de la comunicación como derecho fundamental.
Desde esa perspectiva objetiva institucional, más política, el Gobierno Nacional considera necesario hacer una reformulación del derecho fundamental a la comunicación, incorporándole algunas consideraciones constitucionales sobre la comunicación como un proceso social, generador de cultura.
Se pretende dimensionar al derecho a la comunicación como promotor, impulso y sostén de los procesos de desarrollo del Ecuador, desarrollo que implica el reconocimiento de la multiculturalidad, la diversidad étnica, cultural, biológica y natural del país.
La comunicación como derecho fundamental debe superar, y de hecho supera, la mera protección actual al acceso individual a la producción de opinión e información. Debe incorporar un elemento objetivo de apoyo a la gestión, motivación de la movilización social en función de temas de interés público, concienciación y consolidación de valores, entre otros aspectos, a través de la institucionalización de una política pública nacional de comunicación. Esto implica la delimitación de los ámbitos de acción en que actuará el Estado, los actores de dicha política, los principios que definan el manejo de los recursos y los responsables de su ejecución.
Por último, otro aspecto importante del nuevo desarrollo constitucional del derecho a la comunicación es la garantía al acceso, uso y apropiación social de las nuevas tecnologías de información y comunicación, que son un medio muy eficaz para el desarrollo de los pueblos y que, por tanto, deben tener un referente constitucional.
2.4 Homologación del Capítulo de los Derechos Colectivos a los Instrumentos Jurídicos Internacionales sobre la Materia
En lo que respecta a los derechos colectivos de naturaleza étnica y cultural, el movimiento indígena logró incorporar a la realidad política nacional y definió una agenda que recogía las reivindicaciones históricas de las organizaciones indígenas, las cuales fueron en parte recogidas por la Constitución de 1998, lo cual significó un importante avance respecto del status constitucional anterior de los pueblos indígenas y comunidades afroecuatorianas.
La propuesta del Gobierno en esta materia es modificar la concepción y redacción de algunos de los derechos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos para ajustarlos exactamente a los instrumentos internacionales como por ejemplo el convenio 169 de la OIT y sus protocolos adicionales, y el Proyecto de la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas.
2.5 La Eliminación de la Denominación Constitucional de “Grupos Vulnerables”
Otro aspecto, relacionado con la parte dogmática de la Constitución, que debe ser urgentemente modificado por la próxima Asamblea Constituyente es la denominación de grupos vulnerables de algunos colectivos de personas objeto de especial protección por parte de la Constitución que define como “grupos vulnerables” a niños, adolescentes, mujeres embarazadas, discapacitados y personas de la tercera edad, y los hace beneficiarios de políticas públicas especiales y objetos de atención prioritaria por parte del Estado y la Sociedad.En la visión del Gobierno Nacional, tal denominación constituye un rezago de aquella antigua concepción del Estado racista, sexista, paternalista y caudillista que dominó la realidad ecuatoriana desde antes de la independencia y que debe ser erradicada del ordenamiento y de la conciencia jurídica ecuatoriana. Estos grupos sociales no pueden continuar siendo tratados, en una visión arcaicamente estatizante como meros objetos de política pública si no que deben pasar a ser titulares directos de derechos.
La propuesta del Gobierno, en este aspecto, es reemplazar la denominación de “grupos vulnerables” por la denominación “grupos sociales de atención prioritaria”, con lo cual se reafirma la voluntad del Estado de convertir el contenido de esos derechos en políticas públicas, de conformidad con la dimensión objetiva de los derechos fundamentales.
2.6 Modernización de los Mecanismos Procesales para la Garantía de los Derechos
La principal propuesta del Gobierno en materia de derechos es la modernización de los mecanismos procesales de garantía de los mismos, pues de nada sirve tener una consagración formal amplia y generosa de derechos si paralelamente no existen los instrumentos procesales para hacerlos efectivos.
En la medida en que la fuerza coactiva de los derechos sustantivos no radica en ellos mismos, sino que necesitan mecanismos procesales que les den tutela real y efectiva, una Constitución democrática debe contar con un sistema muy desarrollado y eficiente de mecanismos procesales de garantía.
Si bien la Constitución de 1998 estableció algunos instrumentos de garantía procesal, estos han sido insuficientes para garantizar los derechos constitucionales. Razón por la cual se hace urgente replantear todo el capitulo relativo a los mecanismos procesales de protección de los derechos a fin de dotarlos de mayor sencillez, claridad y fuerza jurídica.
Específicamente se plantea dividir los instrumentos de garantía en jurisdiccionales y no jurisdiccionales.
Entre los no jurisdiccionales la propuesta del Gobierno contempla mantener los ya existentes en la Constitución como la prohibición de la pena de muerte, del destierro, de la prisión perpetua, de la confiscación y la prohibición de la extradición de ecuatorianos.
Adicionalmente, la nueva Constitución deberá definir como parte del desarrollo del derecho fundamental del debido proceso, unos lineamientos básicos para el juzgamiento en el Ecuador de los ecuatorianos que cometan delitos en el exterior
En el caso de los mecanismos jurisdiccionales, tales como el Habeas Corpus, el Habeas Data, el recurso de Amparo y el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños imputables a sus agentes, reordenándolos en un solo capítulo. El Gobierno propone el cambio de la actual redacción de la acción de amparo en dos aspectos: por una parte se depuran las alusiones generales a la función judicial que contiene el vigente artículo 95, dejando claramente consignado en el texto constitucional la competencia general que tienen todos los jueces de la República para conocer de dicha acción; y por otra, armonizar la norma a los estándares internacionales respecto del alcance del Amparo respecto de las acciones u omisiones de particulares que desempeñen funciones públicas, puesto que en la actual regla constitucional nada se dice al respecto.
Se introducen cambios sustanciales a la acción de inconstitucionalidad y se incorporan instrumentos como la excepción de inconstitucionalidad, la cuestión de inconstitucionalidad, las acciones populares y de grupo y la acción de protección de los derechos étnicos y culturales.
Se busca fortalecer la institución de la Defensoría del Pueblo y su función de garantía de los derechos humanos otorgando carácter vinculante a los casos en los que se pronuncie y sean de su competencia.
3. DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO Y DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
3.1 Clarificación del Concepto de Entidades e Instituciones Públicas
Uno de los elementos esenciales de toda constitución es la definición de cual es la estructura del Estado y los mecanismos de coordinación y colaboración entre los distintos entes estatales. Para que un sistema institucional funcione adecuadamente esto no es suficiente. Se requiere previamente la definición clara de las competencias públicas y privadas, sus correlaciones, ámbitos de acción y niveles de responsabilidad.
Es indispensable aclarar en la nueva Constitución que toda institución con capacidad para imponer o recibir tasas, impuestos o contribuciones es de naturaleza pública y se rigen por el derecho público y que correlativamente las instituciones de derecho privado, si quieren mantener este estatus, no pueden ni recibir ni gestionar ingresos provenientes del erario público (sean estos tributarios o no tributarios).
Se requiere eliminar la tendencia a privatizar la gestión de lo público, a través de la revisión de la figura de la descentralización por colaboración.
En ese sentido, se eliminarán los monopolios privados creados por el Estado como las notarias, para crear un sistema de notarias públicas, dependientes del poder judicial al tiempo que se reivindica el carácter público de organismos como el Registro Único de la Propiedad y el Registro Mercantil.
4.- TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO
Uno de los elementos centrales de la propuesta constitucional del Gobierno Nacional es la democracia participativa y gobernabilidad, lo cual implica una transformación profunda del sistema político establecido en la actual Constitución.
Para cumplir con ese propósito el Gobierno considera necesario:
a) Reformar el poder ejecutivo.b) Transformar la estructura del poder legislativo para adecuarlo al nuevo modelo de desarrollo territorial.c) Ampliar la autonomía del sistema judicial.d) Establecer un mecanismo de revocatoria institucional del mandato.e) Modificar el sistema electoral para fortalecer la democracia y la participación ciudadana.f) Modificar el sistema de representación y partidos políticos y; g) Despolitizar los órganos de control.
4.1 Reforma al Poder Ejecutivo
En la propuesta del Gobierno, el poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República como jefe del Estado, jefe de Gobierno y por su Gabinete que actúa en dos niveles: Sectorial y Territorial. El número de ministerios, su denominación y las materias de su competencia serán determinados por el Presidente de la República.
Definir claramente el carácter ejecutivo de la función de la Procuraduría General como Abogado del Estado, y no como parte de los órganos autónomos de Control, lo cual implica también un cambio en el procedimiento de designación del procurador, quien pasaría a ser designado directamente por el Presidente de la República
4.2 Modificación de la Estructura del Poder Legislativo para Adecuarlo al Nuevo Modelo de Desarrollo Territorial
Superar la crisis de legitimidad del actual modelo legislativo implica la conformación de un Parlamento Nacional, constituido por dos Cámaras, organizadas por niveles de representación y competencias, que actuará de forma conjunta para, legislar y fiscalizar, aprobar el Presupuesto General del Estado, aprobar Convenios Internacionales. Este sistema de representación debe responder al nuevo desarrollo territorial que requiere el país.
La Cámara Alta, atendería las competencias nacionales y estaría conformada por representantes nacionales y la Cámara Baja que se ocupará de los temas provinciales y regionales. Ambas deberán ser elegidas en segunda vuelta electoral.
El nuevo parlamento no tendrá competencia nominadora para funcionarios de organismos de control, dichas nominaciones dependerán de un sistema de designación meritocrática a través de concursos públicos de merecimientos en los que participe la sociedad civil debidamente organizada. El Parlamento sólo intervendrá en la posesión de los funcionarios públicos que se elijan por este procedimiento.
4. 3 Consolidación de la Autonomía del Poder Judicial
Uno de los elementos básicos de todo sistema democrático contemporáneo es la autonomía de la función judicial y el control constitucional.
Se busca fortalecer el papel del control constitucional especificando la naturaleza jurisdiccional del Tribunal Constitucional, mediante la figura de Corte Constitucional independiente de los otros poderes del estado en su acción y del Congreso Nacional y de los Partidos Políticos en la nominación de sus miembros.
Reformar la estructura y función de la Fiscalía General del Estado en dos niveles: 1) Establecer claramente la pertenencia de la Fiscalía al Poder Judicial como agente que tiene atribuida la competencia de investigar los delitos dentro del sistema penal acusatorio. 2) Despartidizar y despolitizar la elección del Fiscal General de la Nación quien deberá ser elegido por el Consejo Nacional de la Judicatura, previa calificación de los meritos de los candidatos a través de concurso público y con apoyo de los colegio de profesionales.
Para el fortalecimiento de la democracia se plantea la estructuración de una Corte Electoral independiente, del hoy Tribunal Supremo Electoral, elegidos mediante concurso público, encargada por competencia exclusiva de vigilar el cumplimiento de la Ley de Elecciones y; un Organismo Electoral conformado por representantes de las organizaciones políticas ciudadanas. Este Organismo estará encargado de la organización y administración de los procesos de sufragio y verificación de los procesos de democratización al interior de los partidos y movimientos.
En el ámbito penal se planteará a la Asamblea Constituyente la necesidad de eliminar los fueros especiales de juzgamiento de la fuerza pública, pasando esa atribución a salas especializadas de las Corte Suprema de Justicia.
La Defensoría Pública deberá ser desarrollada en atención a aspectos poblacionales, territoriales, culturales y de especialidad jurídica para cumplir efectivamente con defensa judicial de los ciudadanos que no cuentan con los medios para hacerlo.
4.4 Establecer un Mecanismo de Revocatoria Institucional del Mandato
Está comprobado que la actual regulación constitucional del procedimiento de destitución y sanción del Presidente de la República y concretamente la excesiva generalidad de las causales de destitución, es uno de los principales motivos que explican la inestabilidad política del país.
El Gobierno propone establecer en la nueva Constitución un sistema o mecanismo de revocatoria institucional del mandato que incluya: Revisar el procedimiento y las causales de destitución y sanción del Presidente de la República y; la facultad del ejecutivo de disolver el Congreso por una vez durante el período presidencial. Si se recurriera a este mecanismo el Presidente deberá también consultar sobre la continuidad de su mandato.
La Constitución debe garantizar que si el Congreso destituye al Presidente, dicha acción implica la disolución automática del Congreso y el llamamiento a elecciones generales y viceversa.
La propuesta contempla además un mecanismo de elección del reemplazo del Presidente que garantice que el sucesor no sea un miembro de la institución que promovió la destitución del presidente e igualmente que se defina un plazo máximo para la convocatoria a nuevas elecciones generales.
4.5 Modificar el Sistema Electoral para Profundizar la Democracia
Ante el colapso del sistema de elección de diputados por provincias, que pone en desventaja a muchos ciudadanos frente a otros, y que niega representación a grandes territorios, se requiere buscar alternativas que garanticen a cada rincón del país su representación electoral, e igual valor del voto para todos los ciudadanos ecuatorianos, con independencia del lugar donde vivan.
En ese sentido, el Gobierno plantea la división de las provincias en distritos electorales organizados a partir de criterios poblacionales, de tal suerte que los ciudadanos puedan elegir dos o tres representantes a la Cámara por cada distrito, los cuales no podrán superar los 150 o 200 mil habitantes cada uno.
4.6 Modificar el Sistema de Representación y Partidos Políticos
Superar la actual crisis de legitimidad política requiere que se propicie, desde la constitución, la construcción de partidos modernos, autónomos y democráticos que superen prácticas electorales caudillistas, corporativas, patrimoniales, autoritarias y fragmentadoras.
Uno de los mecanismos indispensables para cumplir con este cometido es la consagración constitucional de la obligación de los partidos y movimientos a realizar periódicamente elecciones primarias internas universales tanto para la nominación de sus directivas como para determinar los candidatos a elecciones.
Igualmente se planteara a la Asamblea Constituyente la necesidad de establecer otros mecanismos democráticos al interior de los partidos como la rendición de cuentas de sus directivas a la militancia y la revocatoria de los cargos de dirección.
Se deben plantear sistemas regulados de financiación de las actividades de partidos y movimientos políticos en dos aspectos: 1) en cuanto al origen lícito de sus recursos y; 2) en relación a la independencia entre representación y aportes financieros.
4.7 Despolitización de los Organismos de Control
La redefinición de la estructura del Estado y la despolitización de los organismos de control son temas prioritarios para el Gobierno Nacional. La propuesta al respecto plantea legislar constitucionalmente la elección de las autoridades de los organismos de control en función del perfil profesional requerido. Deberán ser nominadas por los un organismo público creado constitucionalmente para el efecto, quien definirá las ternas de entre los mejores expedientes curriculares de sus miembros. La elección será atribución de un Tribunal configurado por el Presidente de la República o su delegado, el presidente del Congreso o su delegado y, el Presidente del Parlamento o su delegado. Rompiendo de esta manera la hegemonía del Parlamento en la designación de las máximas autoridades de control.
5.- TRANSFORMACIÓN DEL ACTUAL MODELO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
5.1 Las Propuestas
Para el Gobierno Nacional otro tema importante que debe abordar la Asamblea Nacional Constituyente es la transformación sustancial del modelo territorial vigente.
La crisis del Estado centralista tiene su origen en los principales polos de acumulación del capital, que han provocado inequidad en el desarrollo socioeconómico y cultural de los territorios, grandes flujos migratorios internos y externos e ineficacia en la acción gubernamental.La lógica que ha dominado el proceso de descentralización, hasta ahora, es la correspondiente al modelo denominado “uno a uno”, altamente deficiente y poco operativo dada la discrecionalidad de los gobiernos seccionales en la demanda de competencias y la ausencia de un mecanismo nacional de planificación y coordinación para su transferencia.
El Gobierno Nacional ha llegado a la convicción de la necesidad de construir una propuesta de sólida elaboración técnica y de concertación técnico-política y ciudadana, con el fin de plantearla en la Asamblea Constituyente como la base de un nuevo pacto territorial y un proyecto de nuevo país.
5.2 Los Componentes de la Propuesta
Definir la “Reforma Integral y Democrática del Estado”. Un nuevo modelo de gestión pública que supone un proceso progresivo y de largo plazo de transformación institucional, en que se incorporan:
a) Un nuevo modelo territorial,
b) Una nueva división político-administrativa
c) Nuevo sistema de representación,
c) Una redefinición de lo fiscal,
Todo eso, articulado a la implementación de un verdadero modelo de democracia participativa, deliberativa y pluralista, lo cual, implica una redefinición profunda de los actuales mecanismos de participación y representación.
5.2.1 Desarrollo Territorial
El desarrollo territorial es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales, ambientales y de gestión político-administrativa de la sociedad. Es una actividad técnica, planificada y participativa que comprende una disciplina, una política, unos instrumentos y unas acciones. Su objetivo es el desarrollo equilibrado de las unidades regionales a fin de generar mejores condiciones de vida de la población.
El desarrollo territorial que impulsará el Gobierno en la Asamblea se sustenta en la definición de una serie de principios transversales como los de coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiaridad y competitividad de las entidades regionales. La gestión descentralizada y el desarrollo territorial privilegian la equidad, diversidad, inclusividad; la sustentabilidad ecológica; la sostenibilidad económica; el principio de precaución y prevención; la transparencia y colaboración; y la corresponsabilidad y participación.
Un primer elemento de la propuesta es que el ordenamiento y desarrollo territorial se sustenten en disposiciones constitucionales que garanticen: los derechos individuales y colectivos; la propiedad individual, familiar y el uso común del suelo, así como también las referencias explícitas al ambiente; los recursos estratégicos del Estado consagrados en el sistema económico; y, las iniciativas de articulación con la planificación territorial y la gestión político-administrativa.
Otro elemento clave de la propuesta es que la gestión del territorio ecuatoriano debe estar relacionada con un efectivo Sistema Nacional de Planificación, así como con el Plan y la Estrategia Nacional de Desarrollo, a través de los cuales se propenderá a un nuevo pacto territorial tendiente a:
a) Reducir las inequidades territoriales,
b) Mejorar las condiciones ambientales,
c) Minimizar los conflictos de uso del suelo y ocupación del territorio,
d) Promover el desarrollo endógeno; y, e) Generar condiciones de competitividad territorial.
Así, el Gobierno Nacional propone que el Desarrollo Territorial debe sustentarse en el fortalecimiento de un Sistema Nacional de Planificación vinculante para todos los niveles de gobierno, que clarifique las competencias, sistematice el marco normativo, genere información para la toma de decisiones, y monitoree la ejecución de las políticas públicas con incidencia territorial. Esto implica además, la generación de políticas territoriales explícitas para el fortalecimiento regional.
5.2.2 División Político-Administrativa
La propuesta del Gobierno también toca la división político administrativa del territorio. Sobre este particular, a pesar de que hay múltiples visiones existen algunos acuerdos básicos entre los distintos actores, A partir de los cuales el Gobierno propone los siguientes puntos:
El Gobierno y los distintos sectores que han elaborado propuestas sobres este tema, defienden unánimemente la idea de que el Estado ecuatoriano es indivisible;
• La nueva organización territorial del Estado, y concretamente la nueva división político administrativa, debe ser la consecuencia de un proceso de agregación de provincias y no solo el resultado de una decisión política que fragmente al país;
Este proceso supone la creación de regiones descentralizadas y desconcentradas, y el establecimiento de un conjunto de incentivos que conlleven, en el mediano y largo plazo, mayores niveles de autonomía regional. El plazo del proceso deberá ser fijado por la Constitución.
• Así. la unificación de las actuales provincias en regiones descentralizadas y desconcentradas deberá culminar en el mediano plazo con la conformación de Regiones Autonómicas. Dicho proceso debe ser obligatorio y debe incluir, necesariamente, los incentivos político-institucionales adecuados para el mejoramiento de la gestión territorial;
• Quito y Guayaquil se convertirán automáticamente, desde la promulgación de la nueva Constitución, en distritos metropolitanos autonómicos y tendrán desde el inicio y en su integridad las competencias de las regiones autonómicas;
• La propuesta desembocará en la creación de Gobiernos regionales autonómicos con funciones y competencias perfectamente delimitadas. Las atribuciones y funciones serán transferibles de manera gradual y obligatoria a cada nivel de Gobierno de acuerdo a un único Sistema de Competencias.
• Las regiones descentralizadas y desconcentradas asumirán paulatinamente mayor número de atribuciones y competencias políticas, administrativas y fiscales en el marco de un proyecto de reforma integral del Estado;
• La nueva división política administrativa deberá estar vinculada a un proceso de planificación multidireccional y vinculante entre los niveles nacional, regional y local, y entre lo sectorial y lo territorial a fin de generar un nexo entre planificación y presupuestación;
• Inicialmente el Estado ecuatoriano tendrá la siguiente división político administrativa: parroquias, distritos, cantones, distritos metropolitanos autonómicos, provincias, regiones y regímenes territoriales especiales (Insular, territorios indígenas y territorios de comunidades afroecuatorianas);
• La Constitución garantizará la existencia de circunscripciones indígenas y afro ecuatorianas y establecerá las garantías institucionales necesarias para su concreción legal. • Los Gobiernos intermedios y locales son autónomos dentro de las normas estatuidas en la Constitución y en las Leyes. La norma jurídica básica de la región autonómica, cualquiera sea su denominación constitucional deberá incluir por lo tanto, algunos las atribuciones y funciones del Gobierno central, aquellas que la Constitución considera intransferibles. En ese mismo sentido, dicha norma no podrá determinar la transformación del Estado ecuatoriano en un sistema federal, sino todo lo contrario, implica la reafirmación del carácter unitario, si bien descentralizado y desconcentrado del nuevo Estado;
• Las regiones, por lo mismo, no podrán establecerse sino entre provincias contiguas y en su diseño final no podrán constituir entidades que comparativamente, unas con otras, constituyan desequilibrios regionales por la demografía, recursos y posibilidades de desarrollo socioeconómico;
• Los inevitables desequilibrios intra e interregionales serán compensados por un Fondo Único de Cohesión Social:
• Cada uno de los niveles de gobierno contará con una entidad ejecutiva y una de representación política.
El resultado de la aplicación de estos criterios se concretará en un sistema de representación según niveles de Gobierno que debe expresarse de la siguiente manera:
- Ejecutivo Regional: El ejecutivo de la Región Descentralizada estará conformado por un Consejo Regional, integrado por los prefectos de las provincias que constituyan la región y el delegado presidencial, quien lo presidirá.
- Asamblea Regional: La Asamblea Regional estará integrada por todos los Diputados y Representantes de las Provincias que conforman la respectiva región. Esta Asamblea tendrá, entre sus funciones, la fiscalización del Ejecutivo Regional y la deliberación sobre proyectos de ley de carácter regional que serán presentados y discutidos en la Cámara de Representantes. La Asamblea Regional funcionará, por un plazo establecido constitucionalmente, como parte del proceso de construcción de las Regiones Autonómicas que tendrán potestad legislativa.
- Ejecutivo Provincial: Estará presidido por un prefecto de elección popular. Sus funciones serán representar a la provincia en el Consejo Regional y coordinar las políticas que contemple la Constitución.
- Consejo Provincial: Estará compuesto por los alcaldes de la provincia o su delegado y el Presidente de la Juntas Parroquiales de la respectiva provincia.
- Ejecutivo cantonal: Los municipios tendrán un Alcalde de elección popular, quien será el titular del poder ejecutivo en el nivel cantonal y tendrá competencias administrativas autónomas de conformidad con la nueva Constitución y con la ley.
- Concejo Cantonal: Se conformará por miembros electos en distritos plurinominales, más dos delegados por todas las juntas parroquiales del cantón.
Distritos: En cada distrito existirá una instancia de participación ciudadana, y ejecución de acciones delegadas por el respectivo municipio.
- Junta Parroquial: En cada parroquia existirá una instancia de participación ciudadana, y ejecución de acciones delegadas por el respectivo municipio.
6. LA REFORMULACIÓN DEL SISTEMA ECONÓMICO CONSTITUCIONAL
Otra gran transformación constitucional es la relativa a la reestructuración profunda del contenido de la llamada “Constitución Económica”. Los principales elementos de este cambio constitucional son los siguientes:
La modificación de los principios económicos generales; La configuración de un sistema nacional de planificación; El establecimiento de un régimen constitucional de la Propiedad y la constitucionalización de la política económica en materia de sectores estratégicos; La redefinición de las directrices Constitucionales a la política macroeconómica; La reorganización del Sistema Presupuestario Constitucional; y, La reorganización del sistema de producción al interior de la Economía Solidaria de Mercado.
6.1 La Modificación de los Principios Económicos Generales.
A partir de la promulgación de la nueva Constitución, el sistema económico ecuatoriano deberá orientarse a mejorar la calidad de las condiciones de producción y reproducción de la vida en todas sus dimensiones (natural, social, cultural e individual) y se sustentará en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa que garantizarán la libertad económica y que fortalecerán la soberanía nacional.
El objetivo básico del nuevo sistema económico constitucional será asegurar el desarrollo de la capacidad transformadora y de gestión de los recursos naturales, humanos, ambientales, culturales y tecnológicos del Ecuador, de tal manera que en el corto y mediano plazo se genere en el territorio nacional una sociedad de productores y propietarios que supere el sistema actual de exclusión social, expulsión del capital humano, deterioro de la biodiversidad, desequilibrios regionales y promoción de los monopolios y la especulación.
Lograr estos propósitos implica desarrollar unos nuevos principios que le den consistencia y solidez al Sistema de Economía Solidaria. Para lo cual es necesario:
a) Sustituir la definición del sistema económico vigente por el de economía solidaria.
b) Corregir las tendencias excluyentes del mercado y garantizar condiciones y mecanismos de reproducción de las distintas formas individuales, asociativas y solidarias de la economía del trabajo, conocidas como “economía popular”.
c) Fomentar las micro, pequeñas y medianas empresas.
d) Incorporar como productivas las actividades del trabajo familiar por cuanto tienen que ver con el mejoramiento de la calidad de vida y el mejoramiento del capital humano.
f) Incluir las formas de reproducción social y material en unidades colectivas a través del reconocimiento del cuarto sector de la economía.
g) Garantizar la protección de los derechos del consumidor.
h) Garantizar la subordinación del sistema económico a los principios rectores de la Constitución.
i) Garantizar la participación ciudadana en el control de la gestión del sistema económico. Ello dará como resultado un sistema económico democrático que garantizará la estructuración de una economía nacional basada en el desarrollo local, entendido como el resultado de la interacción entre los actores locales, regionales y nacionales, tomado en consideración el potencial endógeno disponible. El desarrollo local, así entendido, se sustenta en tres ejes: la organización social, la gobernabilidad y la eficiencia económica.Este sistema económico está dirigido a la producción y distribución de bienes y servicios, la preservación del medio ambiente y el desarrollo cultural y tecnológico, y las distintas formas de producción y distribución, incluidas las formas locales de producción y reproducción social.
6.2 El Sistema Nacional de Planificación
La Constitución debe consagrar un Sistema Nacional de Planificación que permita definir las líneas directrices del desarrollo nacional, regional y local y coordinará las políticas sectoriales de los Ministerios y demás dependencias del Ejecutivo. Sus orientaciones estratégicas tendrán un carácter vinculante que permitirá ejercer funciones de seguimiento y evaluación de las políticas, planes, programas y acciones públicas.
El Sistema Nacional de Planificación operará de manera descentraliza y participativa en todos sus niveles, y para el efecto se deberá crear un Consejo Nacional de Planificación que articulará las políticas entre el ejecutivo, legislativo, los niveles subnacionales de gobierno y la ciudadanía.
Para un efectivo funcionamiento del Sistema Nacional de Planificación es indispensable la articulación de la inversión pública a la instancia responsable de la planificación del desarrollo.
La Asamblea Constituyente así mismo deberá determinar claramente la composición y mecanismos de financiamiento y funcionamiento del Sistema Nacional de Planificación.
6.3 Del Régimen de la Propiedad y del Manejo de los Recursos Estratégicos
Respecto del modelo económico de la Constitución existe un tema muy importante vinculado a la definición del Ecuador como una Economía Solidaria de mercado: el relativo al régimen de propiedad, al manejo del patrimonio público, y a la definición de los recursos estratégicos del Estado.
Sobre este particular la nueva Constitución debe:
Garantizar la intangibilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad del patrimonio público.
Garantizar la coexistencia de las distintas formas de propiedad (privada, pública, mixta, comunitaria, social, etc.)
Definir constitucionalmente la existencia de la propiedad pública exclusiva de sectores estratégicos como el agua potable, las telecomunicaciones, la explotación de los recursos de la biodiversidad, el espectro electromagnético, la distribución y venta de energía, la actividad hidrocarburifera y minera, la defensa y la seguridad pública. Entre otros.
Establecer la regulación constitucional adecuada de los monopolios, especialmente aquellos que puedan ser considerados como naturales, a efectos de garantizar la adecuada producción de bienes y servicios y el control de los mismos por parte, tanto del Estado como de la ciudadanía.
Determinar la posibilidad de desarrollar legalmente mecanismos de gestión mixta de los sectores estratégicos antes citados.
6.4 De la Redefinición de las Directrices Constitucionales a la Política Macroeconómica.
La presente propuesta constitucional incorpora también sustanciales modificaciones en la política fiscal y monetaria del Estado Ecuatoriano, El Gobierno promoverá:
La devolución del rol rector del Gobierno en la definición eØ implementación de la política monetaria, incluida la reestructuración funcional del Banco Central.
La reformulación de la política fiscal, incluyendo la reorganización delØ Sistema Presupuestario Constitucional para hacerlo participativo.
6.4.1 La Devolución al Espacio Público de la Política Monetaria.
Uno de los instrumentos con que cuenta el Estado para alcanzar la estabilidad económica es el control de la política monetaria y concretamente la regulación del mercado dinerario de un país.
Con la dolarización de la economía en el año 2000, no ya el Gobierno sino el Estado ecuatoriano, perdieron en gran medida el manejo de la política monetaria del país, pues esta depende hoy en buena medida de las decisiones que tomen las autoridades monetarias norteamericanas y los inversionistas privados.
En la línea de mantener el esquema de dolarización se requiere formular estructuralmente dicha política para hacerla consistente y sostenible. Para ello es necesario reformular el rol del Banco Central del Ecuador y eso implica eliminar totalmente su autonomía del Ejecutivo y redefinir sus funciones y estructura.
En ese sentido, el Directorio del Banco Central deberá conformarse por un Gerente General nombrado directamente por el Presidente de la República y un directorio compuesto por los gerentes técnicos y departamentales, el Ministro de Economía y Finanzas, el Consejo Nacional de Economía y el Ministro o Secretario de Planificación.
6.5 La Reordenación de la Política Fiscal, Presupuestal y del Modelo Tributario del Estado.
El proceso de Reforma democrática del Estado, no estará completa ni será exitosa si no esta acompañada de una transformación fiscal importante, que debe tener como norte asegurar la calidad de los servicios públicos, garantizar la equidad en la asignación de los recursos, y promover la eficiencia del gasto y la sostenibilidad del endeudamiento.
Tomando en consideración esos principios, el proceso de Reforma Fiscal debe ser compatible con el mantenimiento del equilibrio macroeconómico, lo que permitirá construir procesos sostenibles en el corto, mediano y largo plazos. Debe promover la eficiente gestión tributaria, y evitar un excesivo endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Debe además sustentarse en los principios de solidaridad, subsidiariedad y flexibilidad.
El resultado de la aplicación de esos principios y criterios técnicos desemboca en un modelo fiscal que tiene las siguientes características:
• Implica una clara asignación de competencias entre los niveles de Gobierno y Administración; y, mejorar la calidad del gasto público, as través de la eliminación de duplicidades entre instituciones, generación de instrumentos de equidad en la distribución de recursos y reasignación de los recursos vía Presupuesto General del Estado.
• Supone la definición de Potestades Tributarias claras para cada uno de los niveles territoriales. Para el nivel nacional se establecen los impuestos con fuerte efecto distribuidor, (renta, patrimonio, comercio exterior), con bases tributarias móviles y que exigen mayor uniformidad por ser inevitables las distorsiones a nivel local.
• En los Niveles Subnacionales el modelo propone: Reasignar y fortalecer la administración tributaria de impuestos de base impositiva estable, de fácil administración e identificación entre jurisdicciones, tanto del nivel intermedio como del municipal y el establecimiento de incentivos que fortalecer los ingresos propios.
• Es importante, por otra parte, diseñar un nuevo sistema de transferencia de recursos intergubernamentales que elimine las distorsiones y disparidades que existen actualmente, para conseguir aquello se debe asegurar, por un lado, un “balance fiscal vertical”, es decir, alcanzar un equilibrio entre las necesidades fiscales y los recursos disponibles; y, por otro, un “balance fiscal horizontal”, esto es, el equilibrio entre la distribución de recursos en los niveles de gobierno.
• Se deben establecer constitucionalmente las bases para que existan mecanismos para el seguimiento y el control del endeudamiento (énfasis en deuda flotante); limitar la subrogación y la contratación de deuda a los gobiernos seccionales autónomos por parte gobierno central; elaborar planes de reducción de endeudamiento; y unificar metodologías de calificación del riesgo crediticio.
6.6 Reorganización del Sistema Presupuestario Constitucional
En la parte presupuestal hay que hacer un cambio estructural, cual es el diseño de un sistema presupuestario, participativo transparente y sencillo, que permita la planificación en todos los niveles de gobierno y que facilite la eliminación de los desequilibrios regionales.
Para ello se considera esencial establecer una Cuenta Única del Tesoro, prohibir las preasignaciones constitucionales y las leyes especiales, y la prohibición de las fiducias públicas y de los fondos especiales con destinación específica.
En lo que atañe al establecimiento de una Cuenta Única del Tesoro, este mecanismo permitirá centralizar el manejo presupuestario en una sola autoridad políticamente responsable y clarificar y transparentar la gestión de los recursos públicos, a la vez que facilitará la veeduría ciudadana a la destinación y al uso de los recursos presupuestarios.
Deben, así mismo, prohibirse las fiducias públicas y se deben abolir los fondos especiales con destinación específica pues estas dos figuras han generado graves inflexibilidades en el manejo de los recursos públicos y han propiciado focos de corrupción que deben ser eliminados.
En la idea de democratizar el sistema económico y de empoderar a la ciudadanía la constitución debe generar una serie de principios e incentivos constitucionales a formas participativas de gestión del presupuesto como son establecer constitucionalmente la obligación de generar presupuestos participativos y mecanismos de planificación participativa con veeduría ciudadana, por lo menos en los ámbitos locales y regionales.
6.7 Del Sistema de Producción al Interior de la Economía Solidaria.
La propuesta del Gobierno incorpora además otras transformaciones importantes dentro del concepto de Economía Solidaria que implica la promoción constitucional de un modelo de producción orientado a:
a) La consecución de un modelo de producción compatible con la protección del medio ambiente y la biodiversidad;
b) La consecución de un Sistema de Producción que garantice la soberanía y seguridad alimentaria del pueblo ecuatoriano;
c) El establecimiento de estándares internacionales de calidad en la producción y distribución de bienes y servicios;
d) La generación de valor agregado a través de la incorporación de tecnología en la producción de bienes y servicios;
e) El uso preferente del ahorro interno en la producción de bienes y servicios y la complementariedad y subsidiaridad de la inversión extranjera en la generación de renta nacional;
f) La superación de la economía exportadora de materias primas.
g) Rentabilidad social y no tan solo financiera de la empresa.

Nuevos aportes

Les sugiero revisar con cierta frecuencia los diversos temas del blog, ya que siempre se encuentran nuevos comentarios.

Relación entre poderes

De acuerdo a las propuestas colocadas en el blog en estos últimos días, parece que la relación entre poderes nos pone por delante la disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo. Personalmente creo que esa es la manera en que debe plantearse el problema, aunque considero que la solución puede encontrarse a una cierta distancia de cada uno de los dos extremos. Veamos un par de razones.

Los estudios comparativos demuestran que los regímenes parlamentarios son más estables y duraderos que los presidenciales. La relación entre los poderes es más armónica en aquellos porque el ejecutivo nace del parlamento y porque este último tiene directa responsabilidad en la función gubernamental. Por el contrario, en el presidencialismo siempre hay una legitimidad dual, ya que ambos poderes son elegidos autónomamente y cada uno de ellos puede reivindicar su condición de expresión de la voluntad popular. De esa manera, siempre está latente el riesgo de enfrentamiento. Adicionalmente, en el presidencialismo el congreso no tiene responsabilidades directas en la gestión gubernamental, de manera que puede ser "constitucionalmente irresponsable".

Sin embargo, el parlamentarismo requiere una serie de condiciones, entre las que se destaca un fuerte sistema de partidos. Claro que aquí se puede hacer la pregunta del huevo y la gallina, ya que muchos autores sostienen que es el régimen parlamentario el que promueve la conformación de partidos fuertes, mientras otros advierten sobre el enorme peligro de un parlamentarismo con un sistema multipartidista extremo. De cualquier manera, lo cierto es que el régimen parlamentario requiere de un sistema de partidos fuertes, lo que quiere decir que junto a las disposiciones tendientes a la conformación del gobierno, al nombramiento de un primer ministro, etc., se requiere contar con normas que lleven a la conformación de un número reducido de partidos.

Siendo como soy un convencido de las ventajas del parlamentarismo, considero que en el momento actual de nuestro país sería casi imposible consolidar todas las condiciones requeridas, especialmente las que tienen que ver con la construcción de partidos fuertes.

Por el contrario, creo que sí podemos ir a formas intermedias, semiparlamentarias o semipresidenciales. Podemos, por ejemplo, darle al congreso mayores responsabilidades en la gestión gubernamental, de manera que no tengan cabida las actitudes de bloqueo. Para ello es necesario comprender que por responsabilidad se entiende una acción que debe ser realizada obligatoriamente y que por tanto acarrea sanciones. De esta manera, el congreso sería corresponsable de la gestión del gobierno y no un elemento de bloqueo de ésta.

Sugiero que miremos a la disyuntiva presidencialismo-parlamentarismo como una línea continua en la que caben muchas posibilidades. Algunas podrán estar más cerca del presidencialismo (serían semipresidenciales), otras podrían colocarse en un punto más cercano al parlamentarismo (semiparlamentarias). Posiblemente en uno de esos puntos se encuentre el diseño institucional más adecuado para países como el nuestro.

Claro que hay que recordar que cualquier arreglo institucional (incluso si se decide mantener el presidencialismo puro) debe ser visto como un sistema, esto es, como un conjunto en el que todas sus partes deben orientarse hacia un mismo fin. Cada una de ellas es el engranaje de una maquinaria.

Reformas políticas

Hasta ahora nos hemos concentrado básicamente en el Estatuto. Hemos visto algunos de sus vacíos y de sus contradicciones, así como los efectos que pueden presentarse cuando se ponga en marcha la Asamblea (a propósito, les recomiendo un artículo de Juan Pablo Aguilar en la revista Gestión número 155 en que analiza el Estatuto, independientemente de que podamos no compartir todas sus observaciones).

Para entrar en las reformas políticas que deberá enfrentar la Asamblea, les propongo los siguientes campos:


- Sistema electoral (que ya lo hemos tratado, pero podemos profundizar en algunos aspectos)


- Relaciones Ejecutivo-Legislativo


- Distribución territorial del poder (descentralización, autonomías, división político-administrativa)

Hay muchos otros, como los organismos de control, la lucha contra la corrupción, la definición del modelo económico, entre otros, pero por el momento concentrémonos en estos que constituyen el esqueleto del sistema político.

Si les parece, podemos comenzar por el segundo, que ha sido fuente de conflictos desde el retorno a la democracia (la famosa pugna de poderes). La pregunta central, que en su momento deberá hacerse la Asamblea, sería:

¿Cómo lograr una relación armónica y de cooperación entre ambos poderes sin sacrificar la representación y sin menoscabar los derechos de las minorías?

Distritos (final)

Les hemos dado bastante tiempo a los distritos, por tanto sugiero que lo dejemos hasta ahí (obviamente, si nadie opina lo contrario).

Solamente un breve comentario al respecto, ya que en los últimos aportes hechos por ustedes hay un par de cosas que deben ser aclaradas.

En primer lugar, Juan dice que en Texas se puso una demanda para cambiar el método de plancha por el de distritos, ya que el primero deja fuera a las minorías. En realidad, no es el voto en plancha el que las deja fuera sino la fórmula que se aplica para la asignación de escaños. Si se vota en plancha y se aplica una fórmula proporcional habrá representación de minorías, si se aplica una fórmula reductora ellas no tendrán representación. Por el contrario, en los distritos siempre quedan fuera las minorías, ya que el ganador -que es uno solo- se lleva todo.

En segundo lugar, Olafo sugiere que la Asamblea podría decidir la eliminación del congreso en el ordenamiento político de nuestro país. No quiere decir que él está de acuerdo, solamente lo plantea como una posibilidad. Espero que eso no se produzca, porque eso significaría la instauración de un régimen que no sería democrático ni se configuraría un Estado de derecho.

Finalmente, creo que a través del tema de los distritos hemos podido ver las múltiples complejidades que se deben enfrentar cuando se trata de definir los sistemas electorales. Esperemos que los futuros asambleístas comprendan que no se puede tratar cada uno de sus componentes aisladamente. Estos funcionan como un verdadero sistema o como un conjunto de engranajes, de manera que lo que se mueve en un lado tiene efectos en los otros lados. Quedarse sólo en la fórmula (como lo ha hecho reiteradamente el congreso) o en la forma de elección (por listas, por personas o uninominalmente), solamente llevará a profundizar los problemas.

Les invito a que abordemos otros temas.